Tác giả: Nguyễn Đại Viên
Hội đồng nhân dân thành phố Huế
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Trong giai đoạn phát triển mới, đô thị Việt Nam đang đứng trước hai chuyển đổi mang tính nền tảng: cải cách thể chế theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp và đổi mới tư duy phát triển đô thị theo hướng bền vững, bao trùm và thích ứng với biến đổi khí hậu. Việc ban hành Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 về phân loại đô thị và Nghị định số 35/2026/NĐ-CP quy định chi tiết về phát triển đô thị đã tạo lập một khung chính sách tương đối đầy đủ nhằm nâng cao chất lượng phát triển đô thị. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy vẫn tồn tại khoảng cách giữa các mục tiêu chính sách và khả năng tổ chức thực hiện tại địa phương, đặc biệt trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp vừa được áp dụng.
Thành phố Huế là một trường hợp điển hình để nghiên cứu vấn đề này. Với đặc trưng là đô thị di sản, quy mô trung bình, cấu trúc không gian đô thị, nông thôn và sinh thái đan xen và chịu tác động mạnh của biến đổi khí hậu, Huế đặt ra yêu cầu phải có một cách tiếp cận quản trị phát triển đô thị phù hợp với đặc thù của mình. Quy hoạch chung đô thị Thừa Thiên Huế đến năm 2045, tầm nhìn 2065 đã xác lập định hướng phát triển đô thị theo cấu trúc đa không gian, đa trung tâm, làm gia tăng yêu cầu đổi mới phương thức quản trị đô thị.
Trong bối cảnh đó, quản trị đô thị không còn chỉ là việc thực hiện các thủ tục hành chính hay triển khai dự án riêng lẻ, mà trở thành quá trình tổ chức và điều phối phát triển không gian đô thị trong dài hạn. Những vấn đề như không gian ven sông Hương, khu vực Kinh thành, các vùng thấp trũng hay các khu dân cư cũ đều vượt ra khỏi phạm vi một đơn vị hành chính cơ sở. Vì vậy, bài viết đặt quản trị tái thiết đô thị làm luận điểm trung tâm, xem đây là một công cụ có thể kết nối quy hoạch, chính sách và thực tiễn quản lý không gian đô thị.
II. KHUNG CHÍNH SÁCH VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI HUẾ
2.1. Chính sách mới về phân loại và phát triển đô thị
Sau nhiều năm phân loại đô thị chủ yếu dựa trên quy mô dân số, mật độ và hạ tầng, Việt Nam đang bước sang một giai đoạn đổi mới trong chính sách phát triển đô thị. Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã chuyển trọng tâm từ việc “xếp hạng đô thị” sang nâng cao chất lượng phát triển và hiệu quả quản trị. Sự thay đổi này không chỉ điều chỉnh cách nhìn về đô thị, mà còn tạo cơ sở để các địa phương, trong đó có thành phố Huế, hoàn thiện phương thức quản lý và phát triển phù hợp với yêu cầu của giai đoạn mới.
Nghị định số 35/2026/NĐ-CP tiếp tục cụ thể hóa định hướng này thông qua yêu cầu xây dựng chương trình phát triển đô thị và kế hoạch phát triển đô thị theo từng giai đoạn, gắn với khả năng huy động nguồn lực. Nghị định nhấn mạnh vai trò điều phối của chính quyền địa phương trong triển khai các chương trình phát triển đô thị, thay vì triển khai các dự án rời rạc. Việc lập kế hoạch phát triển đô thị được mở rộng xuống cấp phường, xã, phù hợp với mô hình chính quyền địa phương 2 cấp và yêu cầu tăng cường vai trò của cấp cơ sở trong quản lý không gian đô thị.
Những thay đổi này cho thấy phân loại đô thị không còn chỉ nhằm xác định thứ hạng hay cấp độ phát triển, mà từng bước trở thành công cụ định hướng quản lý và phát triển đô thị. Thay vì chỉ tập trung vào các tiêu chí về quy mô dân số, mật độ và hạ tầng kỹ thuật, chính sách mới chú trọng hơn đến chất lượng phát triển, hiệu quả quản trị và khả năng tổ chức thực hiện của chính quyền địa phương.
2.2. Không gian đô thị và năng lực thực thi tại Huế
Huế là đô thị loại I, trực thuộc Trung ương, với cấu trúc không gian gồm khu đô thị lõi di sản, các khu dân cư cũ ven sông Hương, vùng ven đô bán nông thôn và khu vực đầm phá Tam Giang – Cầu Hai. Ranh giới đô thị – nông thôn tương đối mờ, trong khi các vấn đề như ngập lụt, thoát nước, bảo tồn cảnh quan và quản lý môi trường diễn ra trên quy mô liên phường, liên xã.
Việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã đã tạo ra những thay đổi đáng kể về không gian và quy mô quản trị ở cấp cơ sở. Nhiều phường mới được hình thành trên cơ sở sáp nhập từ các phường cũ, với diện tích, dân số và cấu trúc không gian đa dạng hơn trước. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, phường và xã trở thành cấp trực tiếp quản lý không gian sống.
Tuy nhiên, năng lực quản trị ở cấp phường, xã vẫn đang trong quá trình hoàn thiện, cả về tổ chức bộ máy, phương thức làm việc và công cụ hỗ trợ. Nếu không có cách tiếp cận phù hợp, nguy cơ phân mảnh trong quản lý và quá tải cho cấp cơ sở là điều có thể xảy ra. Những vấn đề này cho thấy khoảng cách giữa yêu cầu quản trị đô thị mới và phương thức quản lý truyền thống vẫn còn khá lớn, đòi hỏi những lựa chọn hành động rõ ràng trong giai đoạn tới.
Thay vì quản lý chủ yếu theo địa giới hành chính, cần từng bước chuyển sang quản trị theo không gian chức năng, trong đó các vấn đề như không gian ven sông, khu dân cư cũ, hạ tầng kỹ thuật và môi trường được nhìn nhận một cách tổng thể. Cùng với đó, cần tăng cường cơ chế phối hợp liên phường và làm rõ vai trò điều phối của cấp thành phố trong tổ chức thực hiện các chương trình và dự án phát triển đô thị theo quy hoạch.
III. TỪ CHỈNH TRANG ĐẾN QUẢN TRỊ TÁI THIẾT ĐÔ THỊ
Một trong những vấn đề cần được nhìn nhận rõ trong quản trị đô thị hiện nay là phân biệt giữa chỉnh trang đô thị và tái thiết đô thị. Nếu chỉnh trang đô thị chủ yếu tập trung vào cải thiện hình thức và hạ tầng cục bộ, thì tái thiết đô thị hướng tới tái cấu trúc không gian, chức năng và phương thức quản trị trong một khung tổng thể.
Đối với Huế, lựa chọn tái thiết đô thị không xuất phát từ mong muốn thay thế hoàn toàn các hoạt động chỉnh trang, mà từ yêu cầu xử lý những vấn đề mang tính cấu trúc. Các không gian như ven sông Hương, khu dân cư cũ trong và ngoài Kinh thành, hay các vùng chịu ảnh hưởng của ngập lụt không thể giải quyết hiệu quả nếu chỉ tiếp cận theo dự án đơn lẻ. Tái thiết đô thị, trong trường hợp này, được xem như một cách tiếp cận quản trị, giúp kết nối quy hoạch, chính sách và thực tiễn quản lý không gian đô thị.
Bảng 1. So sánh chỉnh trang đô thị và tái thiết đô thị, khuyến nghị cho thành phố Huế.
| Tiêu chí | Chỉnh trang đô thị | Tái thiết đô thị | Khuyến nghị cho Huế |
| Mục tiêu | Cải thiện hình thức, hạ tầng vật chất | Tái cấu trúc không gian, chức năng và sinh kế | Huế cần chuyển từ “làm đẹp” sang “tái cấu trúc phát triển” |
| Phạm vi | Theo dự án, trong ranh giới phường | Theo vùng chức năng, liên phường/xã | Các vấn đề ven sông Hương, vùng ngập không thể giải quyết trong một xã, phường |
| Vai trò cộng đồng | Thụ động | Tham gia đồng kiến tạo | Quan trọng với đô thị di sản và sinh thái như Huế |
| Khả năng thích ứng BĐKH | Hạn chế, ngắn hạn | Tích hợp, dài hạn | Huế cần tái thiết không gian thích ứng BĐKH, trước hết là ngập lụt |
IV. THỰC TRẠNG VÀ KHUNG QUẢN TRỊ TÁI THIẾT ĐÔ THỊ TẠI HUẾ
4.1. Những khu vực cần cách tiếp cận tái thiết
Huế có nhiều khu vực mà vấn đề phát triển không thể giải quyết bằng một nhiệm vụ đơn lẻ. Khu vực Kinh thành và các khu dân cư lân cận liên quan đồng thời đến bảo tồn, sinh kế và hạ tầng. Không gian ven sông Hương liên quan đến cảnh quan, giao thông, du lịch, môi trường và thoát nước. Các vùng thấp trũng chịu tác động của ngập lụt, trong khi vùng đầm phá đặt ra yêu cầu về bảo vệ hệ sinh thái và sinh kế.
Các vấn đề này có một điểm chung: phạm vi tác động thường lớn hơn phạm vi của một dự án và trong nhiều trường hợp lớn hơn địa giới của một phường, xã. Nếu từng vấn đề được xử lý riêng lẻ, kết quả có thể cải thiện một khu vực nhưng chưa chắc tạo ra sự thay đổi đối với toàn bộ không gian liên quan. Đây là lý do cần xem xét tái thiết đô thị không chỉ dưới góc độ cải tạo vật chất mà còn dưới góc độ quản trị.
Từ thực tiễn đó, có thể xác lập các vùng tái thiết đô thị theo chức năng, như vùng ven sông Hương, các khu dân cư cũ, thấp trũng và vùng ven đầm phá Tam Giang. Đây không phải là cấp hành chính mới mà là đơn vị điều phối không gian mềm, gắn với chương trình phát triển đô thị. Cách xác định vùng theo chức năng giúp chuyển trọng tâm từ địa bàn hành chính sang vấn đề cần giải quyết và không gian có liên quan.
4.2. Tổ chức quản trị tái thiết theo không gian chức năng
Quản trị tái thiết đô thị cần được tổ chức trên cơ sở phân định rõ vai trò giữa thành phố và phường, xã. Thành phố giữ vai trò điều phối đối với những vấn đề có tính liên ngành và liên không gian, xác định khu vực ưu tiên, tổ chức lập chương trình, điều phối các cơ quan chuyên môn, huy động nguồn lực và theo dõi kết quả. Phường, xã trực tiếp nắm bắt tình hình và tổ chức thực hiện tại địa bàn.
Trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp, khi không còn cấp hành chính trung gian để điều phối, cần tăng cường cơ chế phối hợp liên phường thông qua một cơ chế điều phối tái thiết theo vùng do thành phố chủ trì, với sự tham gia của các phường, xã liên quan. Cơ chế này nhằm bù đắp khoảng trống điều phối phát sinh khi không còn cấp hành chính trung gian, nhưng không tạo thêm một cấp hành chính mới.
Phường, xã cần được tham gia từ giai đoạn xác định vấn đề, không chỉ ở giai đoạn triển khai. Cấp cơ sở có lợi thế về thông tin tại chỗ, có thể nhận diện những vấn đề cụ thể của khu dân cư, nắm bắt nhu cầu của người dân, theo dõi tình trạng hạ tầng và tổ chức các hoạt động tham vấn. Tuy nhiên, vai trò này phải đi cùng với hỗ trợ về chuyên môn và công cụ.
Đối với mỗi vùng tái thiết, thành phần tham gia cần được xác định theo vấn đề cụ thể. Khu vực di sản cần có sự tham gia của cơ quan chuyên môn về văn hóa và bảo tồn. Khu vực ngập lụt cần sự phối hợp của các cơ quan quản lý về hạ tầng, môi trường và thủy lợi. Khu vực có hoạt động du lịch cần tính đến vai trò của doanh nghiệp và cộng đồng.
4.3. Gắn tái thiết với quy hoạch, nguồn lực và thích ứng biến đổi khí hậu
Tái thiết cần được tích hợp vào hệ thống quy hoạch và chương trình phát triển đô thị thay vì triển khai như những dự án độc lập. Quy hoạch xác định định hướng không gian. Chương trình phát triển đô thị xác định mục tiêu và nhiệm vụ theo giai đoạn. Chương trình tái thiết xác định khu vực ưu tiên, vấn đề cần giải quyết, nguồn lực và cơ chế thực hiện. Sự liên kết này giúp hạn chế khoảng cách giữa quy hoạch và thực tiễn.
Một chương trình tái thiết cần xác định nguồn lực ngay từ giai đoạn chuẩn bị. Ngân sách nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng đối với hạ tầng cơ bản, nhưng cần nghiên cứu thêm các hình thức huy động nguồn lực phù hợp. Có thể nghiên cứu các hướng như thí điểm quỹ tái thiết đô thị từ nguồn thu du lịch di sản, tiết kiệm chi phí môi trường và hợp tác công – tư quy mô nhỏ cho không gian công cộng, bãi đỗ xe và xử lý rác hữu cơ cộng đồng. Những đề xuất này cần được nghiên cứu kỹ về cơ sở pháp lý và khả năng thực hiện trước khi áp dụng.
Ngập lụt là một trong những vấn đề cần được ưu tiên xem xét trong quá trình tái thiết đô thị ở Huế. Thay vì chỉ tập trung vào các công trình chống ngập, tái thiết có thể được sử dụng để tổ chức lại sử dụng đất, không gian trữ nước, hạ tầng thoát nước và sinh kế. Cách tiếp cận này phù hợp với đặc điểm của Huế, nơi nhiều khu vực đô thị nằm trong hệ thống không gian sông, hồ, vùng thấp trũng và đầm phá.
Tái thiết đô thị cũng có thể trở thành công cụ thực thi phân loại đô thị, giúp chuyển hóa các tiêu chí của Nghị quyết 111 từ đánh giá sang năng lực phát triển thực tế. Đây là điểm quan trọng để quản trị tái thiết không chỉ là một giải pháp không gian mà trở thành một công cụ quản trị phát triển.
V. KHUNG HÀNH ĐỘNG CHO GIAI ĐOẠN TIẾP THEO
5.1. Lựa chọn khu vực thí điểm và xây dựng chương trình tái thiết
Huế không nên triển khai tái thiết trên diện rộng ngay từ đầu. Trước hết cần lựa chọn một số khu vực có vấn đề rõ, phạm vi vừa phải và có khả năng huy động các chủ thể tham gia. Các tiêu chí có thể xem xét gồm mức độ xuống cấp của hạ tầng, áp lực môi trường, giá trị di sản, mức độ ảnh hưởng của ngập lụt, tính liên kết giữa các phường, xã và khả năng huy động nguồn lực.
Một chương trình tái thiết cần xác định rõ hiện trạng, vấn đề, mục tiêu, phạm vi, các nhiệm vụ ưu tiên, chủ thể tham gia, nguồn lực và thời gian thực hiện. Điểm quan trọng là chương trình phải trả lời được ba câu hỏi: khu vực đang gặp vấn đề gì, cần thay đổi điều gì và ai chịu trách nhiệm thực hiện.
Việc thí điểm giúp thành phố kiểm chứng cơ chế điều phối trước khi nhân rộng. Giai đoạn đầu tập trung chuẩn bị dữ liệu và xác định khu vực; giai đoạn tiếp theo triển khai chương trình thí điểm với quy mô phù hợp; sau một thời gian thực hiện, thành phố cần đánh giá kết quả về hạ tầng, không gian công cộng, môi trường, khả năng thích ứng, chất lượng sống và mức độ tham gia của cộng đồng.
5.2. Chuyển từ quản lý theo địa giới sang quản trị theo không gian chức năng
Cần chuyển mạnh từ quản lý đô thị theo địa giới hành chính sang quản trị theo không gian chức năng. Điều này đòi hỏi tăng cường cơ chế phối hợp liên phường và vai trò điều phối của cấp thành phố, đặc biệt đối với các không gian liên kết như trục sông Hương, khu vực di sản và các vùng sinh thái.
Tái thiết đô thị cần được tích hợp vào các chương trình phát triển đô thị trung hạn, thay vì triển khai như các dự án riêng lẻ. Việc này giúp bảo đảm tính đồng bộ giữa quy hoạch, đầu tư và quản lý, đồng thời tạo cơ sở để huy động và phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn.
Trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, cấp cơ sở giữ vai trò quan trọng trong tổ chức không gian sống, nhưng không thể gánh vác toàn bộ trách nhiệm nếu thiếu cơ chế hỗ trợ phù hợp. Vì vậy, cần từng bước nâng cao năng lực quản trị ở cấp phường, xã thông qua hỗ trợ kỹ thuật, hướng dẫn chuyên môn và chia sẻ công cụ quản lý.
Toàn cảnh thành phố Huế nhìn từ trên cao – đô thị cần được chuyển đổi phương thức quản trị, từ quản lý hành chính sang quản trị phát triển không gian (Nguồn: Báo Nhân Dân)
5.3. Tạo cơ chế theo dõi, đánh giá và nhân rộng
Quản trị tái thiết cần có cơ chế theo dõi kết quả, không chỉ theo dõi tiến độ dự án. Các tiêu chí đánh giá cần gắn với chất lượng không gian sống, hạ tầng, môi trường, khả năng thích ứng, bảo tồn di sản, sinh kế và mức độ tham gia của cộng đồng.
Những kinh nghiệm từ thí điểm có thể được sử dụng để điều chỉnh mô hình và mở rộng sang các khu vực khác. Trong quá trình này, Huế cần coi tái thiết đô thị là một quá trình học hỏi và điều chỉnh, thay vì một mô hình cứng áp dụng cho mọi khu vực.
Những gì đang diễn ra tại Huế không chỉ mang ý nghĩa cá biệt, mà còn gợi mở nhiều vấn đề chung cho các đô thị Việt Nam trong giai đoạn cải cách thể chế hiện nay. Việc đồng thời triển khai mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, chính sách đô thị mới và quy hoạch phát triển dài hạn đã tạo ra một “bài kiểm tra thực tế” đối với năng lực quản trị đô thị. Trong bối cảnh đó, Huế có thể được xem như một trường hợp tham chiếu, nơi các cách tiếp cận mới về quản trị không gian, tái thiết đô thị và phối hợp đa cấp đang được thử nghiệm và điều chỉnh.
VI. KẾT LUẬN
Trường hợp thành phố Huế cho thấy, trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp, các công cụ quản lý và chỉnh trang đô thị truyền thống không còn đủ để giải quyết các vấn đề phát triển phức hợp của đô thị hiện hữu. Khoảng trống giữa khung chính sách và thực tiễn triển khai đòi hỏi phải có một cách tiếp cận quản trị mới, trong đó tái thiết đô thị đóng vai trò trung tâm.
Quản trị tái thiết đô thị không chỉ là giải pháp không gian mà còn là công cụ quản trị phát triển phù hợp với các đô thị di sản, quy mô trung bình và chịu tác động mạnh của biến đổi khí hậu ở Việt Nam như Huế. Điểm cốt lõi là chuyển từ cách tiếp cận cục bộ theo địa giới sang quản trị theo vùng chức năng, đồng thời kết nối quy hoạch, chính sách, nguồn lực và tổ chức thực hiện.
Đối với Huế, lựa chọn tái thiết đô thị cần được thực hiện có trọng tâm, bắt đầu từ một số khu vực có vấn đề rõ, có khả năng tạo ra kết quả nhìn thấy được và có thể kiểm chứng cơ chế phối hợp. Những kinh nghiệm từ Huế cũng có thể là gợi mở cho các đô thị có điều kiện tương đồng trong quá trình đổi mới quản trị đô thị.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2025), Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 về phân loại đô thị, Hà Nội.
- Chính phủ (2026), Nghị định số 35/2026/NĐ-CP quy định chi tiết một số nội dung về phát triển đô thị, Hà Nội.
- Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025), Nghị quyết số 1675/2025/UBTVQH15 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã của thành phố Huế năm 2025, Hà Nội.
- Thủ tướng Chính phủ (2024), Quyết định số 108/QĐ-TTg về việc phê duyệt Quy hoạch chung đô thị Thừa Thiên Huế đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065, Hà Nội.
- Thành phố Huế, Các tài liệu, số liệu và chương trình liên quan đến quản lý, phát triển đô thị và tổ chức đơn vị hành chính cấp xã.
