Quy hoạch không gian tầm thấp trong đô thị Huế: Đề xuất tích hợp quy hoạch tổng thể và nội dung cần cập nhật theo Kết luận số 99-KL/TW

Lĩnh vực khác, Phổ biến kiến thức

Tháng Mười 26, 2026

Tác giả: TS Nguyễn Đại Viên

HĐND thành phố Huế

I. ĐẶT VẤN ĐỀ

Ngày 28/9/2026, Bộ Chính trị ban hành Kết luận số 99-KL/TW về khai thác, quản trị và bảo vệ không gian tầm thấp phục vụ phát triển đất nước trong tình hình mới. Kết luận xác định không gian tầm thấp là tài nguyên quốc gia, không gian phát triển mới và không gian chủ quyền đặc biệt, đồng thời yêu cầu nghiên cứu tích hợp việc khai thác, quản trị và bảo vệ không gian này vào quy hoạch quốc gia và quy hoạch đô thị. Từ ngày 01/10/2026, Luật Phát triển đô thị số 18/2026/QH16 có hiệu lực và tạo khuôn khổ pháp lý cho yêu cầu này. Theo đó, thành phố thuộc diện áp dụng chỉ lập một quy hoạch tổng thể thay cho quy hoạch thành phố và quy hoạch chung (Điều 10), đồng thời không gian ngầm, tầm thấp và tầm cao đều phải được quy hoạch, phân vùng chức năng (Điều 11). Cùng khuôn khổ ấy, Hội đồng nhân dân thành phố có thẩm quyền quy định cơ chế, chính sách phát triển kinh tế tầm thấp (Điều 23), nên quy hoạch và kinh tế được đặt trong cùng một chuỗi chính sách.

Với Huế, vấn đề được đặt ra từ ba góc độ. Về quy hoạch, thành phố hiện có hai quy hoạch, gồm Quy hoạch thành phố Huế thời kỳ 2021 đến 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và Quy hoạch chung đô thị Thừa Thiên Huế đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065. Về pháp lý, Huế không thuộc nhóm đô thị đặc biệt nên chưa đương nhiên được áp dụng các điều nói trên. Về thực tiễn, nhu cầu sử dụng không gian tầm thấp đã xuất hiện qua kế hoạch hạ tầng Internet vạn vật dùng chung và kế hoạch phòng, chống thiên tai. Từ ba góc độ này, bài viết trả lời hai câu hỏi. Một là Huế có thể đề xuất tích hợp hai quy hoạch hiện hành thành quy hoạch tổng thể như thế nào. Hai là sau khi tích hợp, hồ sơ quy hoạch cần điều chỉnh, cập nhật những nội dung gì để đưa không gian tầm thấp vào, làm cơ sở cho kinh tế tầm thấp.

II. KHUNG PHÁP LÝ VÀ PHƯƠNG THỨC TIẾP CẬN

2.1. Không gian tầm thấp và kinh tế tầm thấp

Luật Phát triển đô thị định nghĩa không gian tầm thấp là phần không gian trên bề mặt đất, mặt nước thuộc địa giới hành chính của thành phố, có phạm vi, ranh giới và độ cao được xác định theo quy hoạch. Không gian này phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, khoa học, công nghệ, giao thông và quản lý đô thị, gắn với bảo đảm quốc phòng, an ninh. Như vậy ranh giới và độ cao của không gian tầm thấp do quy hoạch xác lập, nên việc đưa nội dung này vào quy hoạch có ý nghĩa quyết định.

Kinh tế tầm thấp là các hoạt động kinh tế, dịch vụ và hệ sinh thái công nghệ hình thành từ việc khai thác không gian này. Kết luận 99-KL/TW ưu tiên logistics, nông nghiệp, quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường, giám sát hạ tầng, phòng, chống thiên tai, tìm kiếm cứu nạn, cấp cứu y tế và đô thị thông minh. Kết luận đặt mục tiêu đến năm 2030 vận hành 3 khu thử nghiệm bay cấp quốc gia, và đến năm 2045 kinh tế không gian tầm thấp đóng góp khoảng 1,5% GDP. Thiết bị bay không người lái (UAV) chỉ là một công cụ trong hệ sinh thái này.

2.2. Cơ sở pháp lý và phương thức tiếp cận

Nghiên cứu dựa trên bốn nhóm văn bản. Nhóm thứ nhất là Kết luận 99-KL/TW. Nhóm thứ hai là Luật Phát triển đô thị, trong đó Điều 1 xác định đối tượng áp dụng, còn các điều 10, 11, 23 là công cụ về quy hoạch và kinh tế. Nhóm thứ ba là pháp luật về hoạt động bay, gồm Luật Hàng không dân dụng Việt Nam số 130/2025/QH15 có hiệu lực từ ngày 01/7/2026 và Nghị định số 288/2025/NĐ-CP ngày 05/11/2025. Nhóm thứ tư là hồ sơ quy hoạch và kế hoạch của Huế.

Điều 1 Luật Phát triển đô thị chia thành phố thành hai nhóm. Thành phố Hồ Chí Minh và các thành phố khác là đô thị đặc biệt được áp dụng cơ chế của Luật. Thành phố Huế không thuộc nhóm này được áp dụng một số cơ chế, và danh mục loại trừ không có các điều 10, 11, 23. Tuy nhiên khoản 5 Điều 1 đòi hỏi chủ trương của cấp có thẩm quyền và quy định của Chính phủ về phạm vi áp dụng. Nghị định số 378/2026/NĐ-CP ngày 01/10/2026 chưa xác định phạm vi này cho Huế.

Về phương pháp, nghiên cứu phân tích nội dung văn bản pháp luật và đối chiếu các yêu cầu của Kết luận 99-KL/TW và Luật Phát triển đô thị với bốn văn bản của Huế. Hai văn bản về quy hoạch là Quyết định số 108/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch chung đô thị Thừa Thiên Huế và Quyết định số 756/QĐ-UBND phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch thành phố Huế. Hai kế hoạch phản ánh nhu cầu sử dụng không gian tầm thấp là Kế hoạch số 589/KH-UBND về hạ tầng Internet vạn vật (IoT) dùng chung, tức mạng cảm biến và thiết bị thu thập dữ liệu phục vụ quản lý đến cấp cơ sở, và Kế hoạch số 305/KH-UBND về phòng, chống thiên tai.

III. HIỆN TRẠNG QUY HOẠCH CỦA HUẾ VÀ ĐIỀU KIỆN TÍCH HỢP

3.1. Hai quy hoạch hiện hành

Quy hoạch thành phố Huế thời kỳ 2021 đến 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được điều chỉnh tại Quyết định số 756/QĐ-UBND ngày 28/2/2026 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố, công bố ngày 30/5/2026. Định hướng phát triển gồm kinh tế di sản, kinh tế xanh, khoa học công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. Đây là quy hoạch tỉnh Thừa Thiên Huế trước đây, nay là quy hoạch thành phố, phê duyệt lần đầu tại Quyết định số 1745/QĐ-TTg ngày 30/12/2023.

Quy hoạch chung đô thị Thừa Thiên Huế đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 108/QĐ-TTg ngày 26/01/2024, với phạm vi toàn bộ địa giới hành chính rộng khoảng 4.947,11 km2. Quyết định xác định Huế phát triển trên nền tảng bảo tồn di sản và là địa bàn chiến lược về quốc phòng, an ninh. Quyết định cũng có các nội dung về quy hoạch không gian ngầm, khống chế tầng cao công trình và hạ tầng hàng không.

Hai quy hoạch cùng bao phủ một địa bàn nhưng khác nhau ở ba điểm. Cấp phê duyệt khác nhau, mốc tầm nhìn khác nhau, năm 2050 và năm 2065. Quyết định 108/QĐ-TTg còn tổ chức không gian theo các đơn vị hành chính cấp huyện, gồm quận, thị xã và huyện, trong khi chính quyền địa phương nay vận hành theo hai cấp.

3.2. Khoảng trống và nhu cầu mới

Điểm đầu tiên là nội dung về không gian tầm thấp. Quyết định 108/QĐ-TTg có mục riêng về quy hoạch không gian ngầm nhưng không nhắc đến không gian tầm thấp và không gian tầm cao. Quyết định 756/QĐ-UBND chưa có nội dung riêng về hành lang bay hoặc hạ tầng cất, hạ cánh của UAV.

Điểm thứ hai là nhu cầu thực tế đã xuất hiện trước quy hoạch. Kế hoạch số 589/KH-UBND ngày 20/10/2026 về hạ tầng Internet vạn vật dùng chung phục vụ quản lý đến cấp cơ sở giai đoạn 2026 đến 2030 định hướng khoảng 350 điểm hạ tầng thực địa, trong cơ cấu có 04 bộ UAV phục vụ giám sát cơ động vùng ngập lụt, sạt lở, cháy rừng, tìm kiếm cứu nạn. Kế hoạch yêu cầu ban hành quy chế quản lý, điều phối, nhật ký bay và phân quyền khai thác dữ liệu, tuân thủ pháp luật về tàu bay không người lái. Con số 04 bộ là quy mô định hướng, không đồng nghĩa thiết bị đã được mua sắm.

Kế hoạch số 305/KH-UBND năm 2026 về phòng, chống thiên tai có nhiệm vụ ứng dụng UAV giai đoạn 2026 đến 2030, theo thông tin công bố do Bộ Chỉ huy Quân sự thành phố và Công an thành phố chủ trì. Ngày 28/9/2026, phường An Cựu đăng thông báo phối hợp khảo sát, xác định vị trí cắm biển báo khu vực cấm bay, hạn chế bay. Ngày 17/6/2026, Bộ đội Biên phòng thành phố công bố quyết định thành lập Trung đội phương tiện không người lái.

Không gian tầm thấp tại Huế đang được sử dụng và quản lý theo từng lĩnh vực. Chưa có một cơ sở dữ liệu và một lớp quy hoạch chung để các lĩnh vực cùng tham chiếu.

3.3. Năm điều kiện để Huế lập quy hoạch tổng thể và áp dụng các điều 10, 11, 23 Luật Phát triển đô thị

Để lập quy hoạch tổng thể và đưa không gian tầm thấp vào đó, Huế cần đáp ứng năm điều kiện sau.

Thứ nhất, có chủ trương của cấp có thẩm quyền: Khoản 5 Điều 1 đòi hỏi chủ trương của cơ quan có thẩm quyền theo phân cấp quản lý. Đây là điều kiện đầu tiên, nên hồ sơ đề xuất của Huế cần được trình theo hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền trước khi sang các bước pháp lý.

Thứ hai, Chính phủ xác định phạm vi áp dụng: Việc áp dụng cho từng địa phương do Chính phủ quy định, dựa trên điều kiện đặc thù, định hướng phát triển và năng lực thực thi. Huế có lợi thế là đặc thù đô thị di sản, vai trò địa bàn chiến lược về quốc phòng, an ninh và nền tảng dữ liệu đô thị thông minh đang hình thành.

Thứ ba, tuân thủ nguyên tắc phân quyền: Việc áp dụng phải bảo đảm không ảnh hưởng quốc phòng, an ninh, giữ gìn bản sắc, giá trị văn hóa và duy trì nền hành chính quốc gia thống nhất theo Điều 3 của Luật.

Thứ tư, có thống nhất của cơ quan quốc phòng, công an và ý kiến rộng rãi: Quy hoạch không gian tầm thấp chỉ được phê duyệt sau khi có ý kiến thống nhất của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, lấy ý kiến Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính và tham vấn cộng đồng dân cư. Quy hoạch tổng thể còn phải lấy ý kiến Bộ Nông nghiệp và Môi trường và địa phương liền kề.

Thứ năm, có quy định của Hội đồng nhân dân: Hội đồng nhân dân thành phố quy định nội dung, thành phần hồ sơ, trình tự lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch tổng thể. Chủ tịch Ủy ban nhân dân phê duyệt sau khi Hội đồng nhân dân thông qua.

IV. ĐỀ XUẤT NỘI DUNG CẦN ĐIỀU CHỈNH, CẬP NHẬT

4.1. Cấu trúc quy hoạch tổng thể có lớp không gian tầm thấp

Quy hoạch tổng thể thành phố Huế nên được tổ chức theo nguyên tắc kế thừa và bổ sung. Phần kế thừa là các nội dung của hai quy hoạch hiện hành về di sản, cấu trúc đô thị, hạ tầng và không gian ngầm. Phần bổ sung là lớp không gian tầm thấp, đặt cạnh các lớp ngầm và mặt đất. Không gian tầm cao cần được nêu để đủ ba lớp theo Điều 11 Luật Phát triển đô thị, nhưng hồ sơ đã rà soát chưa cho thấy nhu cầu cụ thể nên chưa phải trọng tâm trước mắt. Sơ đồ dưới đây mô tả cấu trúc đề xuất.

Điểm cần nhấn mạnh là thời điểm đưa nội dung vào. Quy hoạch tổng thể chỉ được điều chỉnh trong những trường hợp luật định, như quy hoạch cấp cao hơn thay đổi, có yêu cầu về quốc phòng, an ninh, có biến động lớn về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, trừ điều chỉnh cục bộ. Vì vậy nội dung về không gian tầm thấp nên có ngay trong lần lập đầu tiên. Cách làm này cũng phù hợp yêu cầu của Kết luận 99-KL/TW về việc các tỉnh ủy, thành ủy lồng ghép nội dung khai thác, quản trị, bảo vệ không gian tầm thấp vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương.

4.2. Sáu nhóm nội dung cần điều chỉnh, cập nhật

Từ phân tích trên, nghiên cứu đề xuất sáu nhóm nội dung cần điều chỉnh, cập nhật khi tích hợp hai quy hoạch và đưa không gian tầm thấp vào quy hoạch tổng thể.

Thể chế (căn cứ các điều 10 và 11 của Luật Phát triển đô thị): Hội đồng nhân dân thành phố cần ban hành quy định về nội dung, trình tự lập quy hoạch tổng thể và quy hoạch không gian ngầm, tầm thấp, tầm cao. Luật cũng giao Hội đồng nhân dân quy định việc sử dụng không gian khi chưa có quy hoạch mà vẫn bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, cùng chính sách bồi thường, ưu đãi và các khoản thu.

Nội dung quy hoạch và phân vùng (căn cứ khoản 2 Điều 11 của Luật Phát triển đô thị): Bổ sung phần phân vùng chức năng không gian tầm thấp theo độ cao, thể hiện khu vực bay thử nghiệm, hạn chế bay và cấm bay. Việc xác lập các khu vực này thuộc thẩm quyền của cơ quan Trung ương, nên quy hoạch của Huế chỉ thể hiện và đề xuất. Cần đối chiếu với các điều kiện sẵn có trong Quyết định 108/QĐ-TTg, như khống chế tầng cao công trình.

Dữ liệu và bản đồ số (căn cứ yêu cầu quản trị dựa trên dữ liệu của Kết luận 99-KL/TW): Xây dựng bản đồ số chung, chồng lớp khu vực bay lên ranh giới di sản, Kinh thành, sông Hương, khu dân cư, sân bay và cơ sở quốc phòng. Dữ liệu quy hoạch nên dùng hệ quy chiếu và mã địa bàn thống nhất với nền tảng Internet vạn vật dùng chung theo Kế hoạch 589, để điểm giám sát và khu vực bay cùng được quản lý trên một hệ thống.

Hạ tầng thiết yếu và lưỡng dụng: Xác định vị trí điểm cất, hạ cánh, thông tin liên lạc, định vị và hạ tầng giám sát, ưu tiên công trình dùng chung, có khả năng chuyển sang phục vụ quốc phòng, an ninh theo nguyên tắc tại Điều 11. Hạ tầng này cần kết nối với Trung tâm Giám sát, điều hành đô thị thông minh (IOC), nơi tiếp nhận dữ liệu từ nền tảng Internet vạn vật dùng chung.

Phối hợp quốc phòng, an ninh và quản lý hoạt động bay: Quy hoạch cần có cơ chế phối hợp giữa Bộ Chỉ huy Quân sự thành phố, Công an thành phố, Bộ đội Biên phòng thành phố, cơ quan quản lý hoạt động bay và các đơn vị sử dụng. Mọi nội dung phải tương thích với Luật Hàng không dân dụng Việt Nam và Nghị định số 288/2025/NĐ-CP, kể cả các nội dung sửa đổi khi có hiệu lực.

Cơ chế cho kinh tế tầm thấp (căn cứ điểm đ khoản 1 Điều 23 của Luật Phát triển đô thị): Hội đồng nhân dân thành phố quy định cơ chế, chính sách phát triển kinh tế tầm thấp. Giai đoạn đầu, theo Kết luận 99-KL/TW, Nhà nước dẫn dắt thị trường thông qua đặt hàng, thí điểm và ứng dụng trong khu vực công, bắt đầu từ cứu nạn, giám sát ngập lụt, sạt lở, cháy rừng và quản lý đô thị. Khi quy tắc bay đã rõ, dịch vụ logistics, nông nghiệp mới có thể mở rộng. Mỗi thử nghiệm cần có phạm vi, thời hạn, tiêu chí đánh giá và điều kiện kết thúc hoặc mở rộng.

4.3. Đặc thù di sản và các yếu tố hạ tầng liên kết

Di sản và cảnh quan: Quyết định 108/QĐ-TTg hạn chế xây dựng công trình dân dụng ngầm tại Kinh thành, khu bảo vệ I các di tích cấp Quốc gia, khu có di chỉ khảo cổ và khu có công trình quốc phòng, an ninh. Khi không gian ngầm bị hạn chế như vậy, không gian tầm thấp càng cần được quy hoạch bài bản. Quy hoạch cần xác định độ cao, thời gian và loại hình bay được phép tại khu vực Kinh thành và hai bên sông Hương, tính đến tiếng ồn và việc bảo vệ dữ liệu hình ảnh.

Cảng hàng không quốc tế Phú Bài: Quyết định 108/QĐ-TTg định hướng nâng cấp, mở rộng cảng hàng không, công suất khoảng 7 triệu hành khách một năm vào năm 2030 và khoảng 12 triệu vào năm 2050. Khu vực quanh cảng có hoạt động bay dân dụng thường xuyên, nên phân vùng không gian tầm thấp ở đây cần được đối chiếu chặt chẽ với quy định về khu vực hạn chế bay.

Sân bay thủy phi cơ và trực thăng: Quyết định 108/QĐ-TTg định hướng phát triển sân bay dành cho thủy phi cơ, trực thăng tại đầm phá Tam Giang, Cầu Hai, Vườn quốc gia Bạch Mã và các khu vực tiềm năng du lịch. Các sân bay này có thể dùng tầng không gian gần với thiết bị bay không người lái, nên cần được thể hiện chung trên một bản đồ để tránh xung đột về độ cao và tuyến bay.

Nền tảng dữ liệu đô thị: Quyết định 108/QĐ-TTg định hướng hoàn thiện Trung tâm giám sát điều hành đô thị thông minh. Kế hoạch 589/KH-UBND xác định IOC là đầu mối giám sát tổng hợp và nền tảng Internet vạn vật dùng chung là nơi quản lý thiết bị, dữ liệu thời gian thực. Dữ liệu bay, cảnh báo ngập lụt và dữ liệu quy hoạch có thể dùng chung kiến trúc này, hạn chế đầu tư hệ thống riêng cho từng lĩnh vực.

V. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

5.1. Giá trị thực tiễn của nghiên cứu

Nghiên cứu cho thấy Huế đã có nền tảng ban đầu để đưa không gian tầm thấp vào quy hoạch tổng thể. Thành phố đã có quy hoạch chung đô thị với nội dung về di sản, không gian ngầm và hạ tầng hàng không, có quy hoạch thành phố điều chỉnh năm 2026 và nền tảng dữ liệu đô thị thông minh đang hình thành. Điều còn thiếu là cơ sở pháp lý để tích hợp hai quy hoạch và một lớp quy hoạch cho không gian tầm thấp. Đề xuất sớm giúp Huế chuẩn bị hồ sơ khi Chính phủ xác định phạm vi áp dụng, đồng thời tránh việc mỗi lĩnh vực tự xác lập khu vực bay và hạ tầng riêng.

5.2. Các kiến nghị giải pháp thực thi

Nghiên cứu kiến nghị ba nhóm giải pháp thể chế như sau.

Thứ nhất, đề xuất cấp có thẩm quyền: Thành phố hoàn thiện hồ sơ đề xuất để cấp có thẩm quyền cho chủ trương và Chính phủ quy định phạm vi áp dụng các điều 10, 11, 23 Luật Phát triển đô thị đối với Huế. Hồ sơ nêu rõ nội dung xin áp dụng gồm lập một quy hoạch tổng thể thay cho quy hoạch thành phố và quy hoạch chung, quy hoạch không gian ngầm, tầm thấp, tầm cao và cơ chế kinh tế tầm thấp.

Thứ hai, chuẩn bị hồ sơ và dữ liệu: Thành phố đối chiếu hồ sơ gốc của Quyết định 756/QĐ-UBND và Quyết định 108/QĐ-TTg với Kết luận 99-KL/TW, lập bảng thống nhất mốc tầm nhìn, đơn vị hành chính, chỉ tiêu dân số và sử dụng đất, đồng thời xây dựng bản đồ số chung về khu vực bay, di sản, hạ tầng và cơ sở quốc phòng.

Thứ ba, thiết lập cơ chế phối hợp và thử nghiệm có kiểm soát: Thành phố làm việc với Bộ Quốc phòng, Bộ Công an và cơ quan quản lý hoạt động bay về nội dung thể hiện khu vực bay. Trong khi chờ quy định, các nhiệm vụ thuộc Kế hoạch 589/KH-UBND và Kế hoạch 305 được triển khai theo quy chế điều phối, nhật ký bay và phân quyền dữ liệu, làm cơ sở thực tiễn cho phần quy hoạch sau này.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Bộ Chính trị (2026), Kết luận số 99-KL/TW ngày 28/9/2026 về khai thác, quản trị và bảo vệ không gian tầm thấp phục vụ phát triển đất nước trong tình hình mới, Hà Nội.
Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2026), Luật Phát triển đô thị số 18/2026/QH16, Hà Nội.
Chính phủ (2026), Nghị định số 378/2026/NĐ-CP ngày 01/10/2026 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phát triển đô thị, Hà Nội.
Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2025), Luật Hàng không dân dụng Việt Nam số 130/2025/QH15, Hà Nội.
Chính phủ (2025), Nghị định số 288/2025/NĐ-CP ngày 05/11/2025 quy định về quản lý tàu bay không người lái và phương tiện bay khác, Hà Nội.
Thủ tướng Chính phủ (2024), Quyết định số 108/QĐ-TTg ngày 26/01/2024 phê duyệt Quy hoạch chung đô thị Thừa Thiên Huế đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065, Hà Nội.
Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Huế (2026), Quyết định số 756/QĐ-UBND ngày 28/2/2026 phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch thành phố Huế thời kỳ 2021 đến 2030, tầm nhìn đến năm 2050, Huế.
Ủy ban nhân dân thành phố Huế (2026), Kế hoạch số 589/KH-UBND ngày 20/10/2026 phát triển, tích hợp và khai thác hạ tầng Internet vạn vật (IoT) dùng chung phục vụ quản lý đến cấp cơ sở trên địa bàn thành phố Huế giai đoạn 2026 đến 2030, Huế.
Ủy ban nhân dân thành phố Huế (2026), Kế hoạch số 305/KH-UBND về phòng, chống thiên tai, Huế.