Tác giả: Nguyễn Đại Viên
Hội đồng nhân dân thành phố Huế
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Công cuộc cải cách bộ máy hành chính tại Việt Nam đã đạt được những kết quả quan trọng. Số lượng các đầu mối trung gian được thu gọn đáng kể. Cả nước hiện giảm từ 63 xuống còn 34 tỉnh, thành phố. Số đơn vị cấp xã giảm từ 10.035 xuống còn 3.321. Hoạt động của cấp huyện cũng chính thức kết thúc. Việc chuyển đổi sang mô hình chính quyền hai cấp giúp tinh gọn bộ máy. Nguồn lực cũng được định hướng tập trung hơn về cơ sở. Tuy nhiên, thực tế vận hành sau một năm cũng bộc lộ những “điểm nghẽn” mới. Thông báo số 100-TB/VPTW ngày 19/6/2026 của Văn phòng Trung ương Đảng nêu rõ, hiệu quả quản trị của bộ máy mới nhìn chung chưa đạt yêu cầu. Trong khi đó, nguồn lực, năng lực và công cụ thực thi ở cấp cơ sở còn hạn chế, chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu thực tiễn trong giai đoạn mới.
Thách thức đáng lưu ý hiện nay là ranh giới hành chính mới chưa thực sự phù hợp với các không gian chức năng. Đó là các không gian kinh tế, đô thị, vùng du lịch, vùng sinh thái và các hành lang phát triển. Việc điều phối nguồn lực giữa các địa phương lân cận cũng gặp khó khăn. Để tháo gỡ “điểm nghẽn” này, Thông báo số 100-TB/VPTW định hướng nghiên cứu, bổ sung thành lập đơn vị hành chính đô thị đặc biệt mang tính hạt nhân. Định hướng này nhằm điều phối phát triển, kết nối hạ tầng và dịch vụ công tại các không gian kinh tế trọng điểm. Tại thành phố Huế, một đô thị đặc trưng di sản, sinh thái và phát triển đa trung tâm, định hướng này đang được nghiên cứu áp dụng cụ thể ở cấp cơ sở. Việc chủ động đề xuất mô hình hạt nhân cấp xã là hướng đi phù hợp. Giải pháp này giúp bảo tồn tốt các giá trị đặc trưng và kiến tạo không gian phát triển bền vững.
II. KHUNG LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG THỨC TIẾP CẬN VỀ ĐÔ THỊ HẠT NHÂN CẤP XÃ
2.1. Bản chất và sự khác biệt so với mô hình quản lý cũ
Đô thị hạt nhân cấp xã hiện nay là một hướng nghiên cứu chính sách mới, chưa phải là một loại đơn vị hành chính độc lập được quy định riêng trong hệ thống pháp luật. Bản chất của mô hình này nằm ở việc chuyển dịch từ tư duy “quản lý địa giới” sang “quản trị không gian”. Sự khác biệt lớn nhất so với một phường thông thường không nằm ở quy mô dân số hay diện tích vật lý, mà ở chức năng và thẩm quyền vận hành.
Nếu một phường truyền thống chủ yếu tập trung quản lý dân cư, đất đai và cung cấp các dịch vụ công cơ bản trong giới hạn địa lý của mình, thì đô thị hạt nhân được thiết kế như một thực thể liên kết chủ động. Không gian hoạt động của mô hình mới không khép kín theo ranh giới hành chính mà mở rộng linh hoạt theo các không gian chức năng như hành lang giao thông, cụm kinh tế, mạng lưới dân cư hoặc vùng cảnh quan liên kết. Thực thể này vừa thực hiện nhiệm vụ hành chính tại chỗ, vừa đóng vai trò trung tâm điều phối ngang, giải quyết các vấn đề hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội dùng chung cho các khu vực lân cận, tạo động lực lan tỏa phát triển ra ngoài địa giới của chính mình.
2.2. Cơ sở pháp lý hiện hành cho việc vận hành mô hình điều phối liên xã
Mặc dù chưa có hành lang pháp lý hoàn chỉnh cho tên gọi “đô thị hạt nhân”, các quy định hiện hành trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15 đã mở ra những công cụ thể chế quan trọng để triển khai mô hình này trên thực tế.
Khoản 1 Điều 1 Luật số 72/2025/QH15 xác định phường là đơn vị hành chính ở đô thị, tạo nền tảng để tổ chức mô hình hạt nhân trên các địa bàn có mức độ đô thị hóa cao. Đặc biệt, điểm g khoản 2 Điều 11 Luật số 72/2025/QH15 quy định các vấn đề liên quan từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền cấp tỉnh, nhưng căn cứ vào thực tiễn địa phương, chính quyền cấp tỉnh có thể giao cho chính quyền của một trong các đơn vị cấp xã liên quan chủ trì giải quyết. Đây là cơ sở pháp lý trực tiếp và quan trọng nhất để cấp tỉnh giao thẩm quyền điều phối ngang cho một phường hạt nhân làm đầu mối chủ trì quản lý các công trình hạ tầng và dịch vụ công liên địa phương.
Bên cạnh đó, các quy định về phân cấp tại Điều 13 và thẩm quyền quyết định cơ chế, chính sách thúc đẩy liên kết vùng của Chính quyền cấp tỉnh tại Điều 15 và Điều 16 Luật số 72/2025/QH15 cho phép thiết kế các công cụ tài chính, nguồn lực dùng chung để hỗ trợ thực thể hạt nhân thực hiện nhiệm vụ điều phối. Do đó, việc vận hành mô hình đô thị hạt nhân không đòi hỏi phải thay đổi ngay cấu trúc đơn vị hành chính mà có thể thực thi hiệu quả thông qua cơ chế phân cấp, ủy quyền và phối hợp ngang được thể chế hóa bằng văn bản pháp lý của cấp tỉnh.
III. ĐỀ XUẤT BỘ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ ĐÔ THỊ HẠT NHÂN PHÙ HỢP ĐẶC THÙ THÀNH PHỐ HUẾ
3.1. Tính đặc thù của không gian phát triển thành phố Huế
Thành phố Huế sau quá trình sáp nhập quy mô lớn năm 2025 đã định hình cấu trúc hành chính mới gồm 40 đơn vị cấp xã, trong đó có 21 phường và 19 xã. Đây là địa bàn có tính phức hợp rất cao về mặt địa lý, trải dài từ vùng đô thị di sản trung tâm, vùng đồi núi phía Tây cho đến khu vực đầm phá Tam Giang – Cầu Hai và dải ven biển phía Đông.
Quy hoạch chung đô thị Thừa Thiên Huế đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065 (phê duyệt tại Quyết định số 108/QĐ-TTg) đã xác định rõ hướng phát triển đa trung tâm, đa không gian với sông Hương là trục cảnh quan chủ đạo. Trong cấu trúc này, nhu cầu điều phối hạ tầng vượt ranh giới hành chính là rất lớn và cấp thiết. Các vấn đề như kiểm soát thoát lũ sông Hương, quản lý sinh thái hệ đầm phá Tam Giang – Cầu Hai (rộng khoảng 1.024 km2 liên quan đến hàng chục xã), hay kết nối hạ tầng giao thông đối ngoại đều không thể giải quyết hiệu quả nếu áp dụng tư duy quản lý chia cắt theo từng địa giới cấp xã riêng lẻ.
3.2. Hệ thống tiêu chí và trọng số đánh giá đề xuất cho Huế
Để nhận diện và lựa chọn các đô thị hạt nhân phù hợp với bối cảnh đặc thù của Huế, nghiên cứu đề xuất một hệ thống tiêu chí tích hợp thay vì chỉ sử dụng các chỉ số cơ học thông thường như quy mô dân số hay diện tích tự nhiên. Hệ thống này bao gồm 10 nhóm tiêu chí với các trọng số được thiết kế dựa trên tầm quan trọng thực tiễn đối với cấu trúc phát triển của Huế:
Vai trò trong cấu trúc không gian đô thị Huế (Trọng số 15%): Đánh giá vị trí của đơn vị trong Quy hoạch chung, nằm ở khu vực đô thị trung tâm, các cửa ngõ chiến lược Bắc/Nam hay dọc các hành lang kinh tế chủ đạo.
Khả năng kết nối giao thông liên thông (Trọng số 15%): Mức độ kết nối trực tiếp với các trục giao thông đối ngoại (Quốc lộ 1, cao tốc, đường sắt, sân bay Phú Bài, cảng Chân Mây) và mạng lưới đường liên xã.
Chức năng kinh tế chuyên biệt tạo động lực (Trọng số 15%): Nền tảng kinh tế nội tại của địa phương dựa trên các thế mạnh chuyên ngành như bảo tồn di sản, du lịch văn hóa, công nghiệp công nghệ cao, dịch vụ cảng biển hoặc y tế kỹ thuật cao.
Khả năng cung cấp dịch vụ vùng (Trọng số 10%): Quy mô và phạm vi phục vụ thực tế của hệ thống y tế, giáo dục, thương mại, hành chính cho cư dân ngoài địa giới hành chính của đơn vị.
Hạ tầng kỹ thuật dùng chung liên xã (Trọng số 10%): Sự hiện diện và năng lực vận hành các công trình cấp nước, thoát nước, xử lý chất thải theo cụm và hệ thống hạ tầng số liên thông.
Khả năng điều phối liên địa phương (Trọng số 10%): Năng lực tổ chức phối hợp chủ trì giải quyết các vấn đề chung theo quyết định phân cấp của cấp thành phố.
Điều kiện bảo tồn di sản và cảnh quan đặc trưng (Trọng số 10%): Khả năng kiểm soát không gian xây dựng, bảo vệ các giá trị di tích Kinh thành, làng cổ, cảnh quan sông Hương và hệ sinh thái đầm phá.
Khả năng thích ứng và chống chịu biến đổi khí hậu (Trọng số 7,5%): Năng lực quản lý rủi ro ngập lụt, sạt lở bờ sông, bờ biển và xâm nhập mặn.
Dư địa phát triển và quỹ đất dự phòng (Trọng số 5%): Sự sẵn có của quỹ đất sạch phù hợp quy hoạch để thu hút đầu tư và mở rộng không gian chức năng trong tương lai.
Năng lực quản trị hành chính và tài chính (Trọng số 2,5%): Chất lượng đội ngũ cán bộ chuyên môn, mức độ số hóa dịch vụ công và khả năng tự chủ tài chính cơ sở.
3.3. Các điều kiện loại trừ bắt buộc trong quá trình đánh giá
Để đảm bảo tính bền vững và tránh việc công nhận hình thức, quy trình đánh giá cần áp dụng 5 điều kiện loại trừ bắt buộc. Một địa phương sẽ không được lựa chọn làm đô thị hạt nhân nếu rơi vào một trong các trường hợp sau:
Thứ nhất, không có kết nối giao thông thực chất hoặc bị chia cắt hoàn toàn với khu vực xung quanh.
Thứ hai, nền kinh tế quá nhỏ, không có hoạt động sản xuất dịch vụ và thiếu việc làm nội tại.
Thứ ba, nằm trong khu vực có rủi ro thiên tai, ngập lụt cực đoan hoặc sạt lở nghiêm trọng mà chưa có giải pháp công trình kiểm soát hiệu quả.
Thứ tư, không phù hợp hoặc xung đột với định hướng Quy hoạch chung của thành phố.
Thứ năm, việc phát triển đô thị hạt nhân gây ảnh hưởng tiêu cực hoặc tổn hại nghiêm trọng đến di sản văn hóa, hệ sinh thái tự nhiên và không gian thoát lũ tự nhiên của sông Hương và các dòng sông địa phương.
IV. ĐỊNH HƯỚNG QUY HOẠCH MẠNG LƯỚI ĐÔ THỊ HẠT NHÂN ĐA CỰC TẠI HUẾ
4.1. Cấu trúc mạng lưới đề xuất
Để phù hợp với mô hình phát triển chuỗi đô thị đa trung tâm của Huế, nghiên cứu đề xuất giải pháp tổ chức không gian theo mô hình mạng lưới đa cấp gồm: “Hai hạt nhân lõi; bốn hạt nhân cửa ngõ/chuyên ngành; ba trung tâm có điều kiện”. Cấu trúc này giúp phân bổ đều các chức năng đô thị, tránh áp lực quá tải lên khu vực di sản trung tâm và tối ưu hóa thế mạnh địa lý của từng phân vùng.
4.2. Phân tích vai trò và định hướng hạ tầng cho các hạt nhân ưu tiên (Giai đoạn 2026-2030)
Trong giai đoạn đầu, sáu đơn vị hành chính cấp xã có ưu thế vượt trội cần được đưa vào danh mục đầu tư trọng điểm trong Chương trình phát triển đô thị thành phố Huế:
Phường Thuận Hóa: Được hình thành trên cơ sở sáp nhập sáu phường trung tâm phía Nam sông Hương, Thuận Hóa đóng vai trò là hạt nhân hành chính, dịch vụ thương mại, y tế kỹ thuật cao và giáo dục đào tạo. Định hướng hạ tầng ưu tiên tại đây tập trung vào việc hoàn thiện mạng lưới giao thông công cộng kết nối với khu đô thị mới An Vân Dương và Đại học Huế, cải tạo đồng bộ hệ thống thoát nước phía Nam và tối ưu hóa không gian xanh dọc sông Hương, sông An Cựu.
Phường Phú Xuân: Nằm ở phía Bắc sông Hương, được sáp nhập từ các phường di sản lịch sử bao quanh Kinh thành, Phú Xuân giữ vai trò là hạt nhân di sản, văn hóa, du lịch cổ kính. Công tác hạ tầng tại Phú Xuân yêu cầu bảo tồn nghiêm ngặt cấu trúc đô thị cổ Bao Vinh, chỉnh trang hệ thống hạ tầng kỹ thuật ngầm hóa, kiểm soát chặt chẽ mật độ xây dựng và tổ chức hệ thống giao thông tĩnh phục vụ du lịch nhằm giảm áp lực xe cơ giới lên vùng lõi Kinh thành.
Phường Phú Bài: Là hạt nhân công nghiệp, hàng không và dịch vụ logistics phía Nam. Với lợi thế kết nối trực tiếp của Sân bay quốc tế Phú Bài và Khu công nghiệp Phú Bài, hạ tầng ưu tiên tại đây gồm đường Tố Hữu nối dài, nâng cấp các trục nối ra Quốc lộ 1, xây dựng hệ thống xử lý nước thải công nghiệp tập trung và các dự án nhà ở xã hội, dịch vụ hậu cần cho công nhân.
Phường Hương Trà: Đóng vai trò là hạt nhân công nghiệp chế biến, thương mại dịch vụ hành lang sông Bồ và Quốc lộ 1. Hương Trà cần tập trung hoàn thiện tuyến đường ven sông Bồ, nâng cấp trục kết nối liên vùng Hương Trà – Kim Trà – Phong Điền, kiểm soát hành lang thoát lũ sông Bồ và xây dựng các khu dịch vụ logistics quy mô trung bình phục vụ vận tải hàng hóa phía Bắc.
Phường Phong Điền: Là hạt nhân cửa ngõ phía Bắc của thành phố, kết nối với tỉnh Quảng Trị. Vai trò chuyên ngành của Phong Điền gắn liền với công nghiệp chế biến chế tạo, y tế vùng Bắc Huế (trọng tâm là Bệnh viện Trung ương Huế cơ sở 2), dịch vụ du lịch nước khoáng Thanh Tân và kinh tế biển đầm phá. Các dự án hạ tầng cốt lõi gồm đường tỉnh 71, Quốc lộ 49F và hệ thống đê điều, hồ chứa kiểm soát lũ ven sông Ô Lâu.
Xã Chân Mây – Lăng Cô: Là hạt nhân cảng biển nước sâu, logistics quốc tế, công nghiệp công nghệ cao và du lịch nghỉ dưỡng đẳng cấp quốc tế tại cửa ngõ phía Nam kết nối với thành phố Đà Nẵng. Dự án hạ tầng ưu tiên gồm hoàn thiện hệ thống cầu cảng Chân Mây, xây dựng khu logistics cạn, nâng cấp kết nối cao tốc La Sơn – Túy Loan, bảo vệ môi trường sinh thái đầm Lập An và kiểm soát nghiêm ngặt rủi ro xói lở bờ biển.
4.3. Định hướng hạ tầng liên kết vùng và liên xã
Việc quy hoạch hạ tầng cho mạng lưới đô thị hạt nhân đòi hỏi cách tiếp cận tích hợp vượt khỏi ranh giới từng đơn vị cấp xã riêng lẻ:
Mạng lưới giao thông liên thông: Thiết lập các tuyến giao thông công cộng tần suất cao kết nối trực tiếp các hạt nhân cửa ngõ (Phú Bài, Phong Điền, Chân Mây) về lõi di sản Phú Xuân – Thuận Hóa nhằm giảm thiểu lưu lượng phương tiện cá nhân đi vào trung tâm. Đồng thời, nâng cấp các tuyến đường liên xã kết nối vùng đệm nông nghiệp với các hạt nhân chuyên ngành để rút ngắn thời gian tiếp cận dịch vụ vùng.
Hạ tầng quản lý nước và chống ngập theo lưu vực liên kết: Áp dụng triết lý “Đô thị bọt biển” (Sponge City) để tổ chức hệ thống trữ nước, thấm nước và thoát nước theo lưu vực tự nhiên thay vì xây đê bọc cứng ranh giới hành chính. Đô thị hạt nhân Thuận Hóa và Phong Điền sẽ đóng vai trò chủ trì phối hợp với các xã lân cận để bảo vệ không gian trữ lũ của sông Hương và sông Ô Lâu, quản lý liên thông hệ thống hồ điều hòa và cảnh báo sớm rủi ro ngập lụt.
Hệ thống chất thải và kinh tế tuần hoàn theo cụm: Xây dựng các trạm trung chuyển chất thải dùng chung và khu xử lý rác thải sinh hoạt theo cụm liên xã tại Hương Trà và Phú Bài. Khuyến khích các mô hình phân loại rác tại nguồn và tái sinh rác hữu cơ bằng phương pháp sinh học (Takakura hoặc Bokashi) ở quy mô cụm dân cư để biến rác nhà bếp thành phân bón phục vụ vành đai nông nghiệp sinh thái.
Hạ tầng xã hội dùng chung: Đầu tư nâng cấp các trường học, bệnh viện đa khoa, trung tâm thương mại và thiết chế văn hóa tại sáu hạt nhân ưu tiên nhằm phục vụ tốt nhất nhu cầu của cư dân trong bán kính 15-20 km ngoài ranh giới của đơn vị.
V. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ THỂ CHẾ
5.1. Khẳng định giá trị thực tiễn của nghiên cứu
Nghiên cứu mô hình đô thị hạt nhân cấp xã mở ra lời giải thực chất cho bài toán quản trị không gian tại thành phố Huế trong bối cảnh vận hành chính quyền địa phương hai cấp. Việc thay thế tư duy quản lý chia cắt bằng phương thức quản trị theo không gian chức năng giúp Huế bảo tồn hiệu quả các di sản văn hóa cốt lõi, bảo vệ các dải cảnh quan sinh thái nhạy cảm (như sông Hương và hệ đầm phá), đồng thời thúc đẩy các cực tăng trưởng cửa ngõ phát triển năng động. Đây là công cụ quy hoạch và thể chế quan trọng giúp chuyển đổi các cam kết chính sách thành hành động thực tế tại cơ sở.
5.2. Các kiến nghị giải pháp thực thi
Để đưa mô hình này vào thực tế, nghiên cứu kiến nghị tập trung triển khai ba nhóm giải pháp thể chế sau:
Thứ nhất, tích hợp pháp lý vào quy hoạch: Nghiên cứu bổ sung nội dung về “Mạng lưới đô thị hạt nhân cấp xã và hạ tầng liên xã” vào Chương trình phát triển đô thị thành phố Huế. Đây là cơ sở để bố trí vốn đầu tư công trung hạn cho các dự án hạ tầng có tính liên kết vùng.
Thứ hai, thí điểm cơ chế phối hợp ngang: Nghiên cứu giao nhiệm vụ chủ trì phối hợp giải quyết các vấn đề liên địa phương cho sáu hạt nhân ưu tiên theo đúng tinh thần điểm g khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Thành lập các Ban điều phối liên xã hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, ban hành quy chế chia sẻ chi phí đầu tư và vận hành hạ tầng dùng chung giữa các địa phương hưởng lợi.
Thứ ba, số hóa dữ liệu hạ tầng liên thông: Xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu GIS dùng chung giữa các đô thị hạt nhân và các xã lân cận. Bản đồ dữ liệu cần bao gồm hiện trạng mạng lưới giao thông, cao trình ngập lụt, hệ thống thoát nước, vị trí các công trình hạ tầng xã hội và quy hoạch sử dụng đất để phục vụ công tác điều phối thời gian thực.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2025), Luật số 72/2025/QH15 về Tổ chức chính quyền địa phương, Hà Nội.
- Thủ tướng Chính phủ (2024), Quyết định số 108/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch chung đô thị Thừa Thiên Huế đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065, Hà Nội.
- Văn phòng Trung ương Đảng (2026), Thông báo số 100-TB/VPTW ngày 19/6/2026 kết luận của đồng chí Tổng Bí thư, Chủ tịch nước tại cuộc làm việc với Ban Chỉ đạo Trung ương về sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp, Hà Nội.
- Thành ủy Huế (2026), Kế hoạch số 77-KH/TU ngày 15/7/2026 thực hiện Thông báo số 100-TB/VPTW ngày 19/6/2026 của Văn phòng Trung ương Đảng, Huế.
- Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025), Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 về phân loại đô thị, Hà Nội.
- Ủy ban nhân dân thành phố Huế (2025), Kế hoạch số 483/KH-UBND ngày 22/12/2025 Triển khai thực hiện Chương trình phát triển đô thị đồng bộ, hiện đại, thông minh gắn với đô thị di sản, Huế.
- Bộ Nội vụ (2026), Công văn số 6218/BNV-CQĐP ngày 18/6/2026 về việc rà soát và đánh giá sự cần thiết sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã, Hà Nội.
TÓM TẮT
Sắp xếp bộ máy hành chính tinh gọn đang đặt ra yêu cầu nâng cao năng lực quản trị ở cấp cơ sở, đặc biệt là việc khắc phục sự chia cắt địa lý để tối ưu hóa nguồn lực không gian. Bài viết nghiên cứu mô hình đô thị hạt nhân cấp xã dưới góc độ là một thực thể quản trị liên kết ngang, có vai trò điều phối hạ tầng và dẫn dắt phát triển kinh tế vượt ranh giới hành chính thông thường. Trên cơ sở phân tích thực tiễn và Quy hoạch chung thành phố Huế, nghiên cứu đề xuất bộ tiêu chí tích hợp gồm 10 nhóm chỉ tiêu đặc thù phù hợp với đô thị di sản và sinh thái. Đồng thời, bài viết định hình mạng lưới đa trung tâm gồm hai hạt nhân lõi, bốn hạt nhân cửa ngõ chuyên ngành và ba trung tâm có điều kiện nhằm tích hợp vào Chương trình phát triển đô thị thành phố Huế. Mô hình này mở ra giải pháp thực thi hiệu quả nhằm giải quyết các bài toán hạ tầng dùng chung, bảo tồn cảnh quan và phát triển sinh thái bền vững từ cấp cơ sở.
Từ khóa: đô thị hạt nhân; tổ chức không gian; liên kết vùng; đô thị di sản; thành phố Huế.
